尾巴

缺乏船用燃料油和船舶排放国家强制标准，污染物排放清单等技术性措施未建立，主管部门权责交叉监管不力，及排放控制区设立处于空白。

目前中国港口远洋船舶主要采用重油为燃料，其含硫率为2.8%～3.5%，部分高达4.5%，加之缺乏严格的发动机排放标准，导致船舶污染排放影响日益凸显。根据国家环境保护部（环保部）机动车排污监控中心测算，2013年在中国港口靠泊的船舶共排放二氧化硫58.8万吨，约占全国排放总量的8.4%；港口船舶氮氧化物排放量27.8万吨，约占全国排放总量的11.3%。中国登记在册的18万艘船舶和港口龙门吊等机械、集卡排放的废气中所含的柴油颗粒物、氮氧化物、硫氧化物、船舶所使用的消耗臭氧物质以及船上所载货物产生的挥发性有机化合物严重威胁人类健康。环保部机动车排污监控中心副主任丁焰指出，其直观感觉船舶对港口城市的直接污染应该在20%左右。深圳市市长许勤说：“港口船舶污染排放已成为继机动车尾气污染、工业企业排放之后第三大大气污染来源。加大港口船舶污染排放治理刻不容缓。”

环保部和交通运输部认为，防治船舶污染主要应从直接减少大气污染物的排放量和减少能源消耗量两种手段来达到。然而，中国尚缺乏船用燃料油和船舶排放国家强制标准，船舶大气污染物排放清单等技术性措施尚未建立，主管部门权责交叉监管不力，以及排放控制区设立处于空白，这些都成为中国摸清船舶污染家底、厘清权责界限、廓清船舶污染限值和控排区域的实质性困难。

标准欠缺

在标准层面，目前针对船舶污染物排放的标准较少，已有的船用燃料油排放标准大多属于推荐标准，主要包括《船舶污染物排放标准》、《非道路移动机械用柴油机排气污染物排放限值及测量方法（中国Ⅰ、Ⅱ阶段）》等。《船舶污染物排放标准》仅对生活污水及含油污水的排放物作出规定；《非道路移动机械用柴油机排气污染物排放限值及测量方法（中国Ⅰ、Ⅱ阶段）》适用于小于37kW的船舶柴油机，对于功率更大的船用柴油机（37kW以上），尚无排放控制要求。去年6月，由环保部科技标准司组织制订更新的《非道路移动机械用柴油机排气污染物排放限值及测量方法（中国III、IV阶段）》仍只涵盖了37kW以下的小型船用柴油发动机，且IV阶段在全国范围的实施时间另行规定，只鼓励有条件的地区提前实施（见表1、2）。

此外国家质检总局还发布了2项测量方法标准和1项排气烟度限值标准，但均未强制实施；中国船级社发布了1项《船用柴油机氮氧化物排放试验及检验指南》。

目前中国针对船舶的环保法规文件包括《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》和《船舶污染物排放标准》，在《水污染防治法》和《海洋环境保护法》等综合性的环保法规中也有规定涉及，但针对近年来越来越受到关注的大气污染问题却缺乏国家层面的法规。

技术落后

在技术层面，目前防治船舶污染大气的技术主要包括建立船舶大气污染物排放清单、船舶主机的排放控制技术、船舶能效管理计划和船舶利用LNG燃料技术等。据交通运输部水运科学研究院研究员、副总工程师彭传圣介绍，目前，中国环保部门并没有将船舶大气污染纳入监督和统计范畴，因此也就更没有全国范围内船舶排放大气污染物的数据和全国性的船舶排放清单，已发布港口空气污染排放清单的内地城市仅有上海市。据上海市环境监测中心总工程师伏晴艳介绍，1997年上海研究氮氧化物的环境容量时就纳入了船舶排放的影响。2003年上海制作了第一份包括氮氧化物、二氧化硫、颗粒物的排放清单。2013年的最新结果是：船舶排放产生的二氧化硫、氮氧化物和PM2.5分别占到上海市排放总量的12.4%、11.6%和5.6%。伏晴艳认为，作为全球最大的港口，上海市的排放清单还需要更细致的调查，现在的调查样本不到经停上海港船舶的2%。更重要的是，目前国际上多数研究还局限于外港的大吨位船舶，数量大且品类繁多的内河船是“中国特色”，并没有国际标准可参照。中国学者只能自己研究内河船排放系数，该系数是制作内河船排放清单的最重要部分。

管理滞后

在政策层面，中国对于船舶污染管理是“剪不断理还乱”。“整个行业过去强调发展，从没关注过污染排放。”彭传圣介绍说，“长期以来，中国对船舶大气污染管理‘偏软’，主要以有限的经济政策激励淘汰老旧船舶或奖励高效能船舶，缺乏强制性措施，因此，效果欠佳。”目前主要依据的法规是2009年颁布的《防治船舶污染海洋环境管理条例》，该条例主要是对船舶污水、固体排放物的管理规定，对船舶废气排放少有涉及。在2012年年底颁布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》中，虽然提到远洋船舶的油品配套升级，但被交通运输部门人士批为“表述不当”，在内部公开撰文纠正。

在欧美国家，环保部门是作为环保执法的主要责任主体而存在的，但在中国该部门的地位很是尴尬。“环保部门没有任何执法的依据。第一没有排放标准；第二没有管辖权力，需要执法时须与中国海事局一起合作。”伏晴艳说，船舶大气污染管理专业性强，环保部门对船舶废气污染的管理较为陌生，缺乏成熟经验，与其他部门交叉管理领域复杂，致使船舶废气污染管理缺位。与机动车相比，船舶的年检职责不在环保部门，规定也较为模糊。根据大气污染防治法，船舶排气污染的年检是由“交通、渔政等有监督管理权的部门委托已取得有关主管部门资质认定的承担机动船舶年检的单位”检测。环保部污防司人士透露，去年6月5日内部送审的《大气污染防治法》修订草案中规定，海事部门负责船舶的注册、批准、登记和营运，船舶排放达标状况评估职能划归环保部门。

标准缺失，管理混乱，给船东以空子可钻。船舶流动性强，难以通过地方标准进行管控，尤其是流动性极强的内河船，污染排放程度更让人揪心。而交通运输部门涉及“绿色港口”的相关计划主要只针对节能和温室气体减排。环保部和交通运输部在2013年联合发布的《中国船舶和港口空气污染防治概况》中表示，中国船舶90%属内河船，散货船比例高，集装箱船比例偏低。不受海事组织管理的内河船，油的使用更为混乱，有的来自私人炼厂，硫含量甚至高于3.5%。美国能源基金会交通项目主管龚慧明说：“道路上的加油站都是固定的，但船舶的加油较灵活隐蔽。”“既然没有严厉的惩罚措施，出于降低成本的考虑，部分内河船舶船东自然选择小炼油厂生产的廉价油。这也是在内河上经常可以看到冒着黑烟运营的小型船舶的重要原因之一。” 彭传圣说。

控排区空白

船舶环保标准缺失，主管部门监管不严，加之受成本压力逼迫，大量船舶偏好使用劣质燃油。江南造船（集团）有限责任公司总工程师胡可一表示，船舶与汽车不一样，船舶使用年限较长，目前，不少船舶船龄都达到了30年。这种老旧船舶主机等设备的环保性能更差，如果再使用低质燃油，其废气污染的严重程度可想而知。远洋船舶受到国际海事组织《防止船舶污染国际公约》的约束，燃油含硫量最高不超过3.5%，但这已是《国家第四阶段机动车污染物排放标准》柴油含硫量的700倍。为此，国际海事组织在全球范围内批准了四个排放控制区（ECA），行驶至ECA的船舶需换成含硫量不超过0.1%的清洁油。这四个ECA均在欧美，中国并未设立。目前，有能力使用低硫油的船舶到达中国水域后，依然燃烧高硫油。即使香港、深圳、上海等发达港口率先划定控排区，但由于航运业竞争激烈，如果邻近地区的港口不能共同推行减排措施，船舶有可能转向监管力度宽松的港口，势必削弱已实施防治措施港口的治理意愿和减排效果。